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Economic Research

Poniendo en perspectiva la reforma previsional

Lessons from Pension Reform in the Americas book cover

Este nuevo libro explora la visión de los expertos en temas de política y aborda la reforma previsional en varios países en la era “post-privatización”.

Con el fin de encontrar las mejores formas de elaborar sistemas de pensiones viables para la población, los gobiernos están buscando inspiración en los países del continente americano, donde ya se han realizado una serie de reformas previsionales en los últimos 25 años. El presente artículo ofrece una visión general del reciente libro, Lecciones de la Reforma Previsional en las Américas, que presenta la visión de expertos sobre una serie de temas de política y resalta las experiencias de varios países.

Hace mucho más de un siglo, el Canciller Otto von Bismarck introdujo en Alemania un sistema público de pensiones de reparto con el fin de reducir la pobreza entre las personas de edad avanzada. En muchos países, este fin continúa siendo hoy en día una meta primordial, aun cuando muchos de los que elaboran políticas económicas debaten tratando abarcar las cambiantes características demográficas y la población de mayor edad, sin llegar a un acuerdo sobre cuál sería el mejor camino para realizar una reforma. Estos debates han sido muy evidentes en todo el continente americano, que desde las reformas en Chile, se ha convertido en laboratorio para reformas de pensiones que son observadas con gran interés por el resto del mundo.

En 1981, Chile dio un paso sin precedentes al cambiar del sistema público de reparto (PAYGO) a un sistema privado de pensiones de capitalización individual. Se continuó pagando los beneficios prometidos bajo el sistema antiguo al emitir bonos de reconocimiento mientras que se operaba con superávit presupuestarios durante los primeros años para financiar dichos bonos. En 1994, Argentina y Colombia le siguieron los pasos.

Con la publicación del estudio de referencia Averting the Old-Age Crisis (Envejecimiento sin crisis) ese mismo año, el Banco Mundial y otras importantes organismos internacionales promovieron oficialmente la creación de las cuentas individuales capitalizadas. Desde entonces, el Banco Mundial ha ayudado a más de 80 países a realizar cambios en sus sistemas de pensiones. De todos ellos, una docena de países latinoamericanos ha creado leyes que imponen el ahorro individual, mientras que un número similar de países en Europa y Asia Central—básicamente en las economías en transición—también ha introducido las cuentas individuales.

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On this site:
Americas Center's pension resources
On the Web:
Information about Lessons from Pension Reform in the Americas
The Pension Research Council at The Wharton School
International Center for Pension Research

Pero ahora, las recomendaciones de políticas de las décadas del 80 y 90 están siendo reevaluadas. Habiendo acabado la euforia de la fase inicial de la reforma previsional, y contando con una década o más de experiencia para poder hacer una revisión, los que elaboran políticas y los investigadores cuentan con importante evidencia reciente para analizar la eficiencia y la equidad de adoptar cuentas individuales en esta era "post-privatización."

Observando las reformas detalladamente
Desde el año 2004, se ha hecho evidente un cambio fundamental en la manera de ver la reforma de pensiones en las organizaciones internacionales como en el Banco Mundial, así como también en países como Chile, donde se había realizado una reforma. Chile convocó a la Comisión Marcel en el 2006 para preparar un documento con propuestas hacia una reforma previsional. El informe de la Comisión fue la base del proyecto legislativo de reforma introducido en diciembre de 2006. El informe aborda los retos específicos que los países en desarrollo enfrentan respecto a sus sectores informales, los cuales representan más de la mitad de la población económicamente activa (PEA). El sector informal está conformado principalmente por personas que trabajan independientemente y cuyas actividades no están reguladas o sujetas al pago de impuestos.

El informe de la Comisión Marcel sostiene que la reforma previsional, en lugar de "formalizar" a los trabajadores del sector informal, debería beneficiar a todos los trabajadores, tanto formales como informales; asimismo, propone una pensión solidaria universal con el fin de aliviar la pobreza. Debido a que la reforma en Chile ha tenido mucha influencia, los encargados de elaborar políticas económicas en América Latina y otros países están observando muy de cerca estas medidas.

Todos estos desafíos deben ser considerados muy urgentes debido al cambio en las características demográficas ocurrido en los últimos tres siglos. En el prólogo del libro, el aclamado Premio Nobel Robert W. Fogel sostiene que debido a la intensa interacción entre la mejora fisiológica y los avances tecnológicos, los seres humanos han incrementado el tamaño de su cuerpo en más del 50 por ciento en los últimos dos siglos; además, las mejoras en los servicios de agua y desagüe en general, la reducción de aire contaminado en las ciudades, y la elevada ingestión de alimentos han aumentado las expectativas de vida. Al mismo tiempo, el crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) per cápita ha aumentado de manera espectacular. Fogel sugiere que los demógrafos han subestimado permanentemente el impacto de tales mejoras. Paradójicamente, una mayor expectativa de vida ha tenido implicancias financieras devastadoras sobre los sistemas de seguridad social que ya eran frágiles, y hace necesaria una reevaluación muy detallada del sistema de seguro social para garantizar su sostenibilidad en el futuro.

Analizando las cuentas capitalizadas
Los nuevos datos provenientes de Chile podrían tener gran impacto en la elaboración de políticas en países que han cambiado a cuentas individuales capitalizadas. El primer estudio longitudinal a nivel micro del comportamiento del trabajador pone a prueba el conocimiento de las personas sobre sus ahorros de jubilación, compara lo que ellos conocen con lo que realmente tienen en sus fondos de pensiones, y encuentra muchos vacíos en la información. Alberto Arenas de Mesa y sus colaboradores inciden en la importancia de educarse respecto al aspecto financiero de las pensiones para fortalecer el sistema. Además, ellos argumentan que para que las proyecciones presupestales del gobierno sean útiles, es necesario contar con mejores datos sobre quiénes participan en el sistema, quiénes contribuyen, y quiénes probablemente traten de obtener una pensión mínima garantizada o asistencia social.

En general, con los planes de ahorro de aportaciones definidas es necesario que los empleados tomen decisiones complejas, incluyendo qué cantidad de dinero deben aportar y cómo deben distribuir las aportaciones entre los diversos fondos de inversión. En un capítulo que examina las opciones "pre-determinadas", John Beshears, James J. Choi, David Laibson, y Brigitte C. Madrian proporcionan pruebas que refutan una idea básica de la teoría económica, de que si los costos de transacción son pequeños, las opciones "pre-determinadas" no deberían tener importancia. Los autores enfatizan que los libros de psicología muestran que las personas tienden a postergar decisiones en la medida que la complejidad de la tarea es mayor, lo cual podría ser un factor que llevaría a una menor participación en los planes de ahorro para la jubilación.

Para evaluar el efecto de las opciones "pre-determinadas" en los planes de ahorros de jubilación, los autores compararon el efecto en los ahorros de los trabajadores cuando los empleadores automáticamente inscriben a sus empleados en esos planes de ahorro versus cuando los trabajadores deben elegir personalmente un determinado plan de ahorros de jubilación. Entre sus hallazgos, Beshears y sus colegas se dieron cuenta de que cuando la inscripción automática es la opción "pre-determinada", la tasa de participación es mucho más alta que cuando se inscriben voluntariamente. Aún más, muchas personas ven la opción de contribución pre-seleccionada por el empleador como un aval implícito tanto de la tasa de contribución como de la distribución de los fondos. Los autores encuentran que las opciones pre-determinadas no son neutrales sino que juegan un rol importante en cada etapa del ciclo de ahorro de toda la vida, incluyendo participación en el plan de ahorros, aportaciones, inversión de activos, "rollovers" (reinversiones), y el gasto de esos ahorros durante la jubilación. Las opciones pre-determinadas se vuelven aún más importantes conforme los planes del fondo de pensiones introducen más opciones de inversión. Debido a que las opciones pre-determinadas conllevan consecuencias significativas en el ahorro para la jubilación, los que elaboran políticas han estado examinando estas opciones detalladamente y las han aprobado mediante una reciente ley de pensiones en los Estados Unidos.

elderly woman and young woman

Corrigiendo los errores de las desigualdades en género
El tema de género ha entrado en los temas que discuten los encargados de elaborar políticas económicas; tal como expresó The Economist en su publicación de abril del 2006, "Olvídense de China, India, y la Internet: el crecimiento económico está impulsado por las mujeres." Pero el papel que desempeña el género en el tema de pensiones todavía no está recibiendo la atención que merece. La Presidenta Bachelet de Chile, comentó que el sistema previsional chileno, de cierta manera, "discrimina a las mujeres," y la Comisión Marcel estuvo de acuerdo con esa declaración.

La Comisión encontró que las mujeres reciben anualidades equivalente a sólo 42 por ciento de lo que reciben los hombres debido a una serie de factores, incluyendo el diferencial de participación de la mujer en el mercado laboral (debido a salarios más bajos), la división del trabajo doméstico, estadísticas demográficas, los reglamentos del sistema previsional, como por ejemplo, la opción de jubilarse antes del tiempo establecido para hombres pero con menos beneficios, y el hecho de permitir a las compañías de seguro utilizar tablas de mortalidad diferenciadas. La franca evaluación de la Comisión Marcel sobre el efecto de la reforma previsional en las mujeres ha motivado recomendaciones específicas de política – incluyendo subsidios para guardería infantil y una medida que pagaría a las mujeres que se jubilan con 65 años un bonus adicional por cada hijo que haya procreado. Estas son las primeras medidas en su género en América Latina y están destinadas a recibir gran atención en otros países que han seguido los pasos de Chile.

Aprendiendo las lecciones de otros
La gran variedad de reformas previsionales ocurridas en América Latina han proporcionado algunas lecciones. En el epílogo del libro, Olivia Mitchell observa que generalmente los políticos se han enfocado en la parte inicial de la reforma de tal manera que las cuentas se abren y los fondos comienzan a acumularse, atrasando, o algunas veces descuidando, el pago de impuestos, la atención médica y las reformas del mercado de capitales. Mitchell argumenta que es importante que los gobiernos den continuidad a las reformas a través de medidas complementarias una vez que se han adoptado reformas previsionales. Por ejemplo, los políticos se han olvidado de establecer adecuadas reglas legales y marcos reguladores con el fin de apoyar las reformas, como en el caso de las reglas de inversión que han llevado a una sobre-dependencia de bonos del gobierno en México, o en el caso de Brasil, donde existen reglas muy holgadas para casos de discapacidad o beneficiario sobreviviente.

Está claro que una reforma previsional es un proyecto permanente. Las economías y los mercados laborales van cambiando con el tiempo, y es necesario que tengan una respuesta efectiva a esos cambios. Desde 1981, las políticas previsionales se han modificado continuamente en Chile, incluyendo cambios en las reglas de inversión y añadiendo opciones para los trabajadores; el sistema se está moviendo hacia una pensión solidaria básica y una mejor equidad de género. Lamentablemente, por razones prácticas, los líderes políticos probablemente aprueben de manera gradual las reformas y posterguen las medidas políticamente más costosas, aun cuando este enfoque perjudique las reformas. La pregunta clave es saber si los encargados de elaborar políticas están dispuestos a aceptar el desafío de continuar y profundizar el proceso de reforma, con todos sus costos y obstáculos, aun después de que las reformas iniciales hayan sido implementadas.

elderly man

Sin embargo, en algunos casos, los gobiernos pueden elegir regresar a los sistemas públicos de pensiones sin autofinanciamiento (PAYGO) bajo la forma de cuentas individuales. Parece ser que este proceso está ocurriendo en Argentina, donde en 2007 el Congreso aprobó medidas que elevaban los beneficios en el sistema administrado por el estado, permitiendo que los trabajadores regresen al sistema público desde el sistema privado, colocando un techo en los costos de comisión, y guiando a los trabajadores nuevos para que elijan un fondo de pensiones del sistema público en lugar del privado. El economista Rafael Rofman observa que estas medidas podrían resultar en un pilar privado pequeño que proporcionaría beneficios complementarios a un número proporcionalmente menor de trabajadores en los sectores de ingresos altos y medios.

Dándole prioridad a las reformas de pensiones pension reforms a priority
En el hemisferio occidental, muchos encargados de elaborar políticas están claramente dando prioridad a la reforma previsional. En algunos países, ha venido ocurriendo un movimiento a favor de la reducción con respecto a las recientes reformas previsionales después de la elección de gobiernos que se opusieron, o por lo menos no apoyaron, a los sistemas de cuentas individuales. Además de Argentina, en otros países de la región, como Bolivia y Uruguay, se han propuesto algunas medidas para recortar las cuentas individuales.

Chile, quien fue pionero de las cuentas individuales, está tratando de muchas maneras de corregir los defectos que se han encontrado en su sistema de cuentas individuales y universalizar la cobertura para incorporar un porcentaje significativo de trabajadores que no llegan a acumular fondos suficientes en sus cuentas individuales. Tal como en el pasado, cuando los que elaboran políticas en la región miraron a Chile para inspirarse en cómo desarrollar sus reformas, ahora también no dudan en mirar atentamente lo que está sucediendo con las actuales reformas en Chile.

Los gobiernos en la región tienen muchas lecciones para aprender de la experiencia de sus vecinos en el ámbito de las reformas previsionales incluyendo un amplio rango de políticas que afectan la adecuación de las pensión, cobertura, competencia, costos, y garantías mínimas.

Este artículo fue escrito por Stephen J. Kay, coordinador de análisis de América Latina y del Centro de las Américas del Banco de Reserva Federal de Atlanta, y por Tapen Sinha, ING Comercial America Profesor del Departamento Académico de Actuaría y Seguros del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) en la ciudad de México. Kay y Sinha son los editores de Lessons from Pension Reform in the Americas (Oxford University Press 2008). El presente artículo está basado, con la debida autorización, en la reseña del libro redactado por Kay y Sinha.