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Economic Research

A Reforma Previdenciária em Perspectiva

Governos que procuram as melhores formas de estruturar sistemas de previdência social viáveis para seus cidadãos estão buscando inspiração nas Américas, que têm sido campo de testes de reformas previdenciárias durante os últimos 25 anos. Este artigo dá uma visão geral sobre o novo livro Lessons from Pension Reform in the Americas [Lições das Reformas Previdenciárias nas Américas] que apresenta pontos de vista de especialistas sobre várias questões políticas e destaca a experiência de vários países nessa área.

Há bem mais de um século, o Estadista Otto Von Bismarck instituiu na Alemanha um sistema previdenciário de repartição (pay-as-you-go ou PAYGO), financiado pelo governo, para diminuir a pobreza da população idosa. Este continua a ser um dos principais objetivos em muitos países, apesar de os legisladores se esforçarem para tratar da questão das mudanças no crescimento demográfico e do envelhecimento da população, em meio a desentendimentos sobre o melhor caminho para a reforma. Essas lutas têm sido mais visíveis nas Américas que, desde as reformas do Chile, tornaram-se laboratório de reformas previdenciárias cujas experiências estão sendo observadas, com muito interesse, pelo resto do mundo.

Em 1981 o Chile deu um passo sem precedentes substituindo um sistema PAYGO por um sistema previdenciário de capitalização privada. Continuou a pagar os benefícios prometidos nos termos do sistema antigo mediante a emissão de bônus de reconhecimento e o acúmulo de superávits orçamentários durante os primeiros anos para financiar esses bônus. Em 1994, Argentina e Colômbia fizeram o mesmo.

Com a publicação do importante estudo Averting the Old-Age Crisis [Como Prevenir a Crise da Velhice] naquele mesmo ano, as contas poupança individuais foram incentivadas pelo Banco Mundial e por outras importantes organizações internacionais. Desde então, o Banco Mundial ajudou mais de 80 países a instituírem mudan¸as em seus sistemas previdenciários. Dentre esses, uma dúzia de países da América Latina aprovaram leis implementando a poupança obrigatória, enquanto um número similar de países da Europa e da Ásia Central—principalmente após a transição das economias pós União Soviética—também implementaram contas individuais.

Mas as prescri¸óes políticas dos anos 80 e 90 estão sendo agora reavaliadas. Com o evidente fim da euforia da fase inicial da reforma previdenciária e com uma década ou mais de experiência para revisar o sistema, legisladores e estudiosos têm acesso a novas provas relevantes para analisar a eficácia e a eqüidade da mudança para contas individuais nessa era "pós-privatização."

As reformas vistas pelo microscópio
A partir de 2004 uma mudan¸a fundamental de opinião sobre a reforma da previdência tornou-se evidente em organiza¸ões internacionais, tais como o Banco Mundial, bem como em países como o Chile que fizeram a reforma. O Chile reuniu a Comissão Marcel em 2006 para preparar propostas de reforma da previdência social. O relatório da comissão serviu de base para a reforma legislativa implementada em dezembro de 2006. O relat´rio aborda desafios especiais enfrentados pelos países em desenvolvimento com relação a seus consideráveis setores informais, que abrangem mais da metade da popula¸ão economicamente ativa nos países em desenvolvimento. O setor informal é composto, principalmente, de trabalhadores autônomos que exercem atividades não tributadas ou não regulamentadas.

O relatório da Comissão Marcel argumenta que a reforma da previdência social, em vez de "formalizar" os trabalhadores do setor informal, deveria atender todos os trabalhadores, tanto informais quanto formais, e o relatório propõe uma previdência social solidária universal com o objetivo de diminuir a pobreza. Em razão da forte influência exercida pela reforma do Chile, os legisladores não só de toda a América Latina como também de outros países, estão assistindo de perto as medidas que tratam desses desafios políticos.

Esses desafios são todos muito urgentes devido ao crescimento demográfico dos últimos três séculos. No prefácio do livro, o ganhador do Prêmio Nobel, Rober W. Fogel, argumenta que devido à intensa influência recíproca entre melhorias fisiológicas e avanços tecnológicos os seres humanos aumentaram sua estrutura física em mais de 50% nos últimos dois séculos, e as melhorias no saneamento básico a redução da polui¸ão nas cidades e o aumento do consumo de alimentos aumentaram a expectativa de vida. Ao mesmo tempo, o crescimento per capita do Produto Interno Bruto (PIB) aumentou dramaticamente. Fogel sugere que os sensos demográficos vêm subestimando consistentemente o impacto de tais melhorias. Paradoxalmente, essa maior expectativa de vida teve implica¸ões financeiras devastadoras para os já sobrecarregados sistemas de previdência social e requer uma reavaliação cuidadosa da previdência social para garantir sua sustentabilidade futura.

Um olhar mais atento às contas capitalizadas
Novos dados do Chile poderiam ter grande impacto sobre a definição de políticas em países que optaram pelo sistema de contas de poupança individuais. O primeiro estudo longitudinal de micronível sobre o comportamento dos trabalhadores testa a precisão do conhecimento da população sobre sua própria poupança para aposentadoria, comparando tal conhecimento aos reais registros previdenciários e encontrando consideráveis falhas nas informa¸ões. Alberto Arenas de Mesa e seus co-autores enfatizam a necessidade de maior conhecimento financeiro para melhorar o sistema. Além disso, argumentam que para o governo fazer projeções orçamentárias úteis são necessários dados mais precisos sobre quem participa do sistema, quem está contribuindo e quem provavelmente tentará obter garantia de pensão ou assistência social mínima.

Geralmente, planos de contribuição definida exigem que os empregados tomem decisões complexas, inclusive sobre quanto contribuir e como distribuir suas contribuições dentre uma variedade de fundos de investimentos. No capítulo que examina opções pré-determinadas, John Beshears, James J. Choi, David Laibson, e Brigitte C. Madrian apresentam provas que refutam a noção padrão da teoria econômica de que se os custos operacionais são baixos, as opções pré-determinadas não têm importância. Os autores ressaltam que estudos psicológicos documentaram a tendência das pessoas de adiar a tomada de decisões conforme a complexidade da tarefa aumenta, fator esse que tenderia a diminuir a participação em planos de poupança para aposentadoria.

Para avaliar o efeito de opções pré-determinadas sobre a poupança para aposentadoria, os autores examinam os resultados sobre a poupança dos trabalhadores quando os empregadores inscrevem automaticamente seus empregados e quando os próprios trabalhadores devem escolher um plano de previdência social. Dentre outras descobertas, Beshears e seus colegas ressaltam que quando a inscrição automática é a opção pré-determinada, as taxas de participação são bem mais elevadas do que quando a inscrição é opcional. Além disso, muitas pessoas vêem a opção de poupança pré-determinada pelos empregadores como um endosso implícito tanto da taxa de contribuição, quanto da alocação dos recursos. Os autores verificam que as opções pré-determinadas não são neutras, mas têm, antes, uma função em cada um dos estágios da vida do ciclo de poupança, inclusive na participação no plano de previdência, nas contribuições, alocação de ativos, rollovers [renovações] e nos gastos dos ativos na aposentadoria. Opções pré-determinadas tornam-se ainda mais cruciais à medida que os planos de fundo de pensão introduzem mais opções de investimentos. Tendo em vista que opções pré-determinadas trazem conseqüências tão significativas à poupança para aposentadoria, os legisladores as têm examinado mais cuidadosamente e aprovado essas opções na legislação previdenciária recente nos Estados Unidos.

elderly woman and young woman

Corrigindo os erros da desigualdade entre os sexos
Questões sobre desigualdade entre os sexos sõ agora estão começando a aparecer nas telas do radar dos legisladores; nos termos da edição da revista The Economist de abril de 2006: "Esqueçam China, Índia e a Internet: o crescimento econômico é impulsionado pelas mulheres". Mas, o papel dos sexos na previdência social ainda não está recebendo a atenção que merece. Bachelet, a Presidente do Chile, comentou que o sistema previdenciário chileno de certa forma "discriminava as mulheres", e a Comissão Marcel concordou.

A comissão descobriu que as mulheres recebem benefícios anuais correspondentes a apenas 42% daqueles recebidos pelos homens devido a vários fatores, incluindo a participação diferenciada das mulheres no mercado de trabalho (com salários mais baixos), a divisão do trabalho doméstico, a demografia, as regulamentaçóes do sistema de previdência social tais como a opção de se aposentar mais cedo com benefícios reduzidos, e o fato de que as seguradoras podem utilizar diferentes tabelas de mortalidade. A análise franca da Comissão Marcel com relação aos efeitos da reforma previdenciária sobre as mulheres deu origem a prescrições de políticas—incluindo creche subsidiada e uma medida que pagaria às mulheres que se aposentam com 65 anos de idade um bónus para cada um de seus filhos—que são as primeiras desse tipo na América Latina e destinadas a receber atenção considerável de outros países que seguiram os passos do Chile.

Aprendendo a lição
A grande variedade de reformas previdenciárias na América Latina traz várias lições. No epílogo do livro, Olívia Mitchell destaca que os polĩticos muitas vezes se focaram no "estágio inicial" da reforma, para que as contas fossem criadas e os recursos começassem a ser acumulados, adiando, e algumas vezes, negligenciando, reformas tributárias, na área de saúde e nos mercados de capitais. Ela argumenta que &eeacute; importante que os governos prossigam com as medidas complementares necessárias após a adoção de grandes reformas na previdência social. Por exemplo, governos que aprovam reformas sempre deixam de estabelecer normas legais e sistemas regulatórios para sustentá-las, como foi o caso de normas sobre investimentos que levaram a uma dependência excessiva de títulos de dívida pública no México ou normas lenientes quanto à invalidez e sobrevivência no Brasil.

É claro que a reforma da previdência é um projeto continuado. As economias e os mercados de trabalho evoluem com o tempo, exigindo uma resposta eficaz a condições em mudança. Desde 1981 os legisladores chilenos têm, continuadamente, modificado o sistema de previdência social do país, alterando normas sobre investimentos e acrescentando escolhas feitas pelos trabalhadores. O sistema agora está caminhando para uma previdência solidária básica e melhor igualdade entre os sexos. Infelizmente, por motivos políticos pr´ticos, os líderes políticos em geral provavelmente aprovarão aos poucos as medidas da reforma e adiar´o as medidas mais complicadas em termos políticos, mesmo se essa abordagem solapar as reformas. A questão crítica é se os legisladores aceitarão o desafio de continuar e aprofundar o processo de reforma, com seus muitos custos e obstáculos, até mesmo depois de as reformas iniciais terem sido implantadas.

elderly man

Algumas vezes, no entanto, os governos podem optar por voltar ao sistema PAYGO patrocinado pelo Estado em detrimento das contas individuais. Esse processo parece estar ocorrendo na Argentina onde, em 2007, o Poder Legislativo aprovou medidas que aumentariam os benefícios no sistema mantido pelo Estado, permitiriam aos trabalhadores voltarem do sistema privado para o público, colocariam um teto nos custos das comissões e conduziriam novos trabalhadores que preferiram não optar por um fundo de pensão do sistema público em vez do privado. O economista Rafael Rofman nota que essas medidas poderiam resultar em um pilar privado menor, limitado a fornecer benefícios complementares a uma porcentagem relativamente pequena de trabalhadores com médio e alto rendimento.

Tornando as reformas previdenciárias uma prioridade
No hemisfério ocidental, muitos legisladores estão abertamente colocando a reforma da previdência no topo da agenda. Em alguns países ocorreu um movimento pela redução, das reformas previdenciárias recentes, após a eleição de administradores que se opunham aos sistemas de contas individuais ou, pelo menos, não os apoiavam. Além da Argentina, surgiram propostas de medidas para reduzir as contas individuais em outras partes da região, inclusive Bolívia e Uruguai.

O Chile, pioneiro no sistema de contas individuais, está envolvido em uma tentativa ainda mais séria para corrigir as deficiências notadas em seu sistema de contas individuais e para universalizar a cobertura a fim de incluir porcentagens significativas de trabalhadores que deixam de acumular recursos suficientes em suas contas. Assim como se voltaram ao Chile para inspiração ao desenvolver suas reformas num primeiro momento, não há dúvida de que os demais legisladores da região assistirão de perto aos esforços da reforma em andamento no Chile.

Com amplo escopo das reformas da previdência na região fornecendo uma vasta gama de políticas e normas que afetam a adequação, cobertura, concorrência, os custos e garantias mínimas da previdência social, os governos têm muitas opções de lições que podem aprender com seus vizinhos.

Este artigo foi escrito por Stephen J. Kay, coordenador de análises sobre a América Latina e do Centro das Américas do FED de Atlanta e Tapen Sinha, Professor Titular ING Comercial America do departamento de estudos atuariais no Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) na Cidade do México. Kay e Sinha são os editores de "Lessons from Pension Reform in the Americas" (Oxford University Press 2008). O artigo foi adaptado, com permissão, do resumo do livro, escrito por Kay e Sinha.